Öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch
Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche gewähren dem Geschädigten grundsätzlich nur Kompensation in Geld. Häufig wird es dem Betroffenen aber nicht nur um Geldersatz, sondern auch um die Wiederherstellung des vor dem staatlichen Eingriff bestehenden Zustands gehen. Hierauf zielt der öffentlich-rechtliche Folgenbeseitigungsanspruch ab; er dient nicht der Geltendmachung eines Schadensersatzes in Geld (BVerwG NJW 2001, 1878, 1882). Er ist darauf gerichtet, die rechtswidrigen Folgen hoheitlichen Handelns rückgängig zu machen. Der Folgenbeseitigungsanspruch ist ein Wiederherstellungsanspruch und kein allgemeiner Wiedergutmachungsanspruch. Er gibt deshalb keinen Anspruch auf volle Naturalrestitution i. S. d. § 249 Abs.1 BGB. Der Anspruch richtet sich nicht auf die Herstellung des hypothetischen Zustands, wie er ohne den Eingriff bestehen würde, sondern nur auf die Wiederherstellung des Zustands, der vor dem Eingriff bestanden hat (BVerwGE 69, 366, 371). Der Folgenbeseitigungsanspruch ist deshalb ein gegenüber § 249 Abs. 1 BGB „verkürzter Anspruch auf Naturalrestitution“ (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 368).
Die rechtliche Grundlage des Folgenbeseitigungsanspruchs wird in dem durch den Eingriff beeinträchtigten Grundrecht gesehen, das in seiner Funktion als Abwehrrecht nicht nur einen Anspruch auf Unterlassung rechtswidrigen hoheitlichen Verhaltens, sondern auch auf Beseitigung des durch den Grundrechtseingriff bewirkten rechtswidrigen Zustands gibt. Teilweise wird auch das Rechtsstaatsprinzip als Grundlage des Anspruchs herangezogen (BVerwGE 69, 366, 370).
Der Tatbestand des Folgenbeseitigungsanspruchs setzt eine rechtswidrige Beeinträchtigung absoluter Rechte durch hoheitliches Handeln voraus. Ein Verschulden ist nicht erforderlich. Als hoheitliches Handeln kommt der Vollzug eines rechtswidrigen Verwaltungsakts in Betracht. In diesem Fall kann dem Betroffenen ein sog. „Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch“ zustehen, dessen prozessuale Geltendmachung durch § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO erleichtert wird. In der Praxis wichtiger ist jedoch der allgemeine Folgenbeseitigungsanspruch im Hinblick auf die rechtswidrigen Folgen hoheitlicher Realakte (z. B. Immissionen von hoher Hand; rechtswidrige Aufbewahrung von personenbezogenen Unterlagen; rechtswidrige Folgen der Errichtung öffentlicher Straßen). Der Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch und der Anspruch auf Beseitigung der rechtswidrigen Folgen von Realakten gehen in einem einheitlichen öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruch auf und werden deshalb nachfolgend gemeinsam behandelt.
Übersicht
II. Inhalt und Umfang des Folgenbeseitigungsanspruchs
IV. Verhältnis zur Amtshaftung
I. Anspruchsvoraussetzungen
Der Folgenbeseitigungsanspruch setzt einen hoheitlichen Eingriff in ein absolutes Recht voraus, durch den ein fortdauernder rechtswidriger Zustand entstanden ist. Außerdem muss die Folgenbeseitigung tatsächlich und rechtlich möglich sowie für den Anspruchsgegner zumutbar sein.
1. Hoheitlicher Eingriff in ein absolutes Recht
Bei dem hoheitlichen Eingriff kann es sich um einen Rechtsakt, insbesondere um einen Verwaltungsakt, einen Realakt oder eine rein faktische Beeinträchtigung handeln.
„Hoheitlich“ ist der Eingriff nur dann, wenn er nach seiner Rechtsqualität dem öffentlichen Recht und nicht dem Privatrecht zuzuordnen ist. Die Abgrenzung ist primär nach der Rechtsform des behördlichen Handelns vorzunehmen. Erfolgt der Eingriff durch Verwaltungsakt, so ist die Maßnahme unproblematisch dem Öffentlichen Recht zuzuordnen, da es sich um eine typisch hoheitliche Handlungsform auf der Grundlage öffentlich-rechtlicher Vorschriften handelt. Bei Realakten und faktischen Beeinträchtigungen dagegen gibt es keine nach außen erkennbare Rechtsform. Wenn die Beeinträchtigung in unmittelbarem Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlich-rechtlicher Aufgaben steht, ist sie regelmäßig dem öffentlich-rechtlichen Bereich zuzuordnen. Bei Immissionen ist nach der Rechtsprechung darauf abzustellen, ob die emittierende Einrichtung in einem „öffentlich-rechtlichen Planungs- und Funktionszusammenhang“ steht (BayVGH, NVwZ 1989, 269, 270.). Ein solcher Planungs- und Funktionszusammenhang besteht, wenn die Einrichtung der Öffentlichkeit gewidmet ist und öffentlichen Zwecken dient.
Ist die Beeinträchtigung dem Privatrecht zuzuordnen, so scheidet ein öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch aus. Dem Betroffenen kann aber ein zivilrechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch nach Maßgabe der §§ 12, 862, 1004 BGB zustehen, der bei den ordentlichen Gerichten einzuklagen ist.
Die Beeinträchtigung muss nach der wohl überwiegenden Meinung im Schrifttum durch ein positives Tun des Hoheitsträgers ausgelöst worden sein. Ein bloßes Unterlassen reicht nicht aus (vgl. Maurer, § 30, Rdn. 9; Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 377 ff.). Dies wird damit begründet, dass es sich beim Folgenbeseitigungsanspruch um einen Wiederherstellungsanspruch handelt, der an die Verletzung von Unterlassungspflichten, nicht von Leistungspflichten des Staates anknüpft (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 378.). Außerdem gäbe es bei einem Unterlassen keinen ursprünglichen Zustand, der mittels eines Folgenbeseitigungsanspruchs wiederherzustellen wäre, da der ursprüngliche Zustand aufgrund des Unterlassens unverändert bliebe (vgl. Maurer, § 30, Rdn. 9; ähnlich MüKo-Papier, § 839 BGB, Rdn. 81).
Im Gegensatz zur h. L. scheint das BVerwG dagegen davon auszugehen, dass ein Folgenbeseitigungsanspruch auch an ein Unterlassen anknüpfen kann. Welche Formen des Unterlassens erheblich sein sollen, hat das Gericht aber nicht weiter ausgeführt (BVerwGE 69, 366, 367, 371.).
Als geschützte Rechtsposition kommen insbesondere die grundrechtlich geschützten Rechtsgüter Gesundheit, Ehre, Intimsphäre, Eigentum und die Berufsfreiheit in Betracht (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 374.). Auch der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb ist eine geschützte Rechtsposition (VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 04. September 2014 – 4 K 379/14.NW –, juris.). Nach überwiegender Ansicht können aber auch Verletzungen von subjektiven Rechtspositionen, die sich aus einfachem Recht ableiten, einen Folgenbeseitigungsanspruch begründen (Detterbeck/Windthorst/Sproll, § 12, Rdn. 32 ff.; enger wohl Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 375; MüKo-Papier, § 839 BGB, Rdn. 84; Maunz/Dürig-Papier, Art. 34, Rdn. 66.). Auch diese Rechtspositionen haben häufig als Konkretisierungen von Grundrechten verfassungsrechtlichen Bezug (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 374.).
2. Rechtswidrigkeit der Beeinträchtigung
Die hoheitliche Beeinträchtigung ist rechtswidrig, wenn der Betroffene keine rechtliche Pflicht zur Duldung hat. Je nach Rechtsnatur und Art der Beeinträchtigung können sich Duldungspflichten aus Gesetz oder Verwaltungsakt, aus dem Rechtsgedanken des § 906 BGB oder aus einer erteilten Einwilligung ergeben:
a) Beeinträchtigung durch rechtswidrigen VA
Ein nicht nichtiger, sondern nur rechtswidriger Verwaltungsakt entfaltet, solange er nicht mit aufschiebender Wirkung angefochten (die nach § 80 Abs. 1 VwGO grundsätzlich eintretende aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage hemmt jedenfalls die Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts, vgl. Redeker/v. Oertzen, § 80 VwGO, Rdn. 4.) oder aufgehoben wird, die gleichen Wirkungen wie ein rechtmäßiger Verwaltungsakt: Er stellt einen hinreichenden Rechtsgrund für den hoheitlichen Eingriff dar und begründet eine Duldungspflicht für den Adressaten (vgl. BVerwGE 28, 155, 163).
Ein Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch setzt deshalb voraus, dass der Betroffene die Aufhebung des rechtswidrigen Verwaltungsakts (im Widerspruchsverfahren oder durch Anfechtungsklage) erreicht. Wird der Verwaltungsakt wegen Versäumung von Rechtsmittelfristen bestandskräftig, so muss der Betroffene den eingetretenen nachteiligen Zustand auf Dauer dulden, es sei denn, die Behörde hebt den Verwaltungsakt (nach Maßgabe des § 48 VwVfG) von sich aus auf.
b) Beeinträchtigung durch Immissionen
Bei Immissionen von hoher Hand handelt es sich um faktische Eingriffe. Wird in ein absolutes Recht, insbesondere in das Eigentum, eingegriffen, so ist der Eingriff nur rechtmäßig, wenn aufgrund gesetzlicher Vorschriften eine Duldungspflicht besteht.
Sofern – wie im Regelfall – keine gesetzlich geregelten Duldungspflichten bestehen, wendet die Rechtsprechung § 906 BGB analog an. Danach hat der Betroffene Immissionen von hoher Hand zu dulden, soweit diese sein Grundstück nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigen. Eine wesentliche Beeinträchtigung ist entsprechend § 906 Abs. 2 BGB zu dulden, wenn sie ortsüblich ist und durch zumutbare Maßnahmen nicht verhindert werden kann. Die Ortsüblichkeit ist nach dem Gebietscharakter zu bestimmen. So sind in einem Mischgebiet höhere Immissionen hinzunehmen als in einem reinen Wohngebiet. Die Lärmgrenzwerte ermittelt die Rechtsprechung für jeden Einzelfall gesondert, wobei sie auf sachverständige Quellen wie die TA Lärm zurückgreift (vgl. BVerwGE 79, 254 ff.).
Über diese Duldungspflichten hinaus kann eine allgemeine ungeschriebene Duldungspflicht gegenüber öffentlichen Einrichtungen bestehen, die dem öffentlichen Interesse dienen und eine dem Gemeinwohl dienende Funktion erfüllen (Palandt-Bassenge, § 906 BGB, Rdn. 38 f. m. w. N.). Dabei handelt es sich insbesondere um Einrichtungen der Daseinsvorsorge wie etwa Kläranlagen oder Mülldeponien. Diese Rechtsprechung ist in der Literatur auf Ablehnung gestoßen. Nach der wohl h. L. sind Rechtsbeeinträchtigungen durch Immissionen hoheitlicher Betriebe rechtswidrig und nicht zu dulden, sofern keine gesetzliche Rechtsgrundlage besteht (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 380).
Hat der Betroffene die Immissionen zu dulden, so ist ein Folgenbeseitigungsanspruch ausgeschlossen. Jedoch kommen bei einer unzumutbaren Beeinträchtigung i. S. d. § 906 Abs. 2 Satz 2 BGB Ansprüche auf Geldausgleich nach den Grundsätzen des enteignenden Eingriffs, bei Verkehrslärm außerdem Ansprüche aus § 42 BImSchG oder § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG, evtl. sogar aus Aufopferung, in Betracht.
c) Rechtsverletzende Äußerungen von Hoheitsträgern
Bei rechtsverletzenden Äußerungen von Hoheitsträgern kommt ein Folgenbeseitigungsanspruch in Gestalt eines Widerrufsanspruchs in Betracht, sofern es sich um eine Tatsachenbehauptung und nicht um ein Werturteil handelt (BVerwG NJW 1984, 2591; für einen Folgenbeseitigungsanspruch auch nach ehrverletzenden Meinungsäußerungen Faber, NVwZ 2003, 159 ff.). Ein Widerrufsanspruch des Betroffenen besteht nicht, wenn dem Hoheitsträger ein entsprechendes Äußerungsrecht zusteht. Bei Äußerungen von Ministern oder Ministerialbeamten kann sich das Äußerungsrecht aus der ungeschriebenen „funktionsbedingten Befugnis der Regierung zur Öffentlichkeitsarbeit“ ergeben (vgl. BVerwG NJW 1989, 2272, 2273). Bei Äußerungen aller anderen Bediensteten ist zu prüfen, ob diese in „Wahrnehmung berechtigter Interessen“ (Rechtsgedanke des § 193 StGB) gehandelt haben. Eine Wahrnehmung berechtigter Interessen liegt vor, wenn die Äußerung in den Zuständigkeitsbereich des Bediensteten fiel und nach Inhalt und Form zur ordnungsgemäßen Erfüllung der gestellten Aufgabe notwendig war (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 382 f.).
3. Fortdauer der Beeinträchtigung
Die rechtswidrige Beeinträchtigung muss fortdauern, d. h. sie muss ständig neu entstehen oder selbständig fortwirken. Wird der rechtswidrige Zustand im Nachhinein „legalisiert“, so entfällt der Folgenbeseitigungsanspruch (BGH NJW 2005, 988; Maurer, § 30, Rdn. 15; Detterbeck/Windthorst/Sproll, § 12, Rdn. 42.).
4. Kein Ausschluss des Folgenbeseitigungsanspruchs
Der Folgenbeseitigungsanspruch ist ausgeschlossen, wenn die Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustands rechtlich oder tatsächlich unmöglich oder der öffentlichen Hand unzumutbar ist. Umstritten ist, ob ein Mitverschulden des Betroffenen zum Anspruchsausschluss führen kann.
Die Folgenbeseitigung ist rechtlich unmöglich, wenn sie (insbesondere nach den Vorschriften des Öffentlichen Rechts) unzulässig wäre. Bei rechtswidrigen Verwaltungsakten mit Drittwirkung ist problematisch, ob der Folgenbeseitigungsanspruch auch die Inanspruchnahme Dritter rechtfertigen kann (siehe zu den sog. „Drittbeteiligungsfällen“ weiterführend Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 391 f.).
Der Folgenbeseitigungsanspruch entfällt außerdem, wenn die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands für die Behörde unzumutbar ist. Eine solche Unzumutbarkeit liegt regelmäßig vor, wenn die Wiederherstellung unverhältnismäßig hohe Aufwendungen erfordern würde (vgl. BVerwG NJW 1972, 269.).
Nach der Rechtsprechung ist § 254 BGB als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens auch auf den Folgenbeseitigungsanspruch anwendbar (BVerwG DÖV 1971, 857 ff.). Nach der älteren Rechtsprechung entfiel der Folgenbeseitigungsanspruch bei einem überwiegenden Mitverschulden des Betroffenen zur Gänze (BVerwG DÖV 1971, 857, 859.).
II. Inhalt und Umfang des Folgenbeseitigungsanspruchs
Der Folgenbeseitigungsanspruch ist ein Wiederherstellungsanspruch und kein allgemeiner Wiedergutmachungsanspruch. Er gibt keinen Anspruch auf volle Naturalrestitution i. S. d. § 249 Abs. 1 BGB. Der Anspruch richtet sich nicht auf die Herstellung des hypothetischen Zustands, der ohne den Eingriff bestehen würde, sondern nur auf die Wiederherstellung des Zustands, der vor dem Eingriff bestanden hat (BVerwGE 69, 366, 371; Maurer, § 30 Rdn. 11.).
Der Folgenbeseitigungsanspruch zielt nur auf Beseitigung der unmittelbar durch die rechtswidrige Beeinträchtigung bewirkten Folgen. Damit zusammenhängende weitere Folgeschäden des Betroffenen sind grundsätzlich nicht ausgleichsfähig (BayVGH Beschl. v. 16.08.2011, Az. 3 ZB 10.2957.). Wie auch bei anderen Haftungsinstituten (etwa beim enteignungsgleichen Eingriff) dient das Merkmal der Unmittelbarkeit zur Haftungsbegrenzung. Griffige Kriterien, anhand derer sich der „Verlegenheitsbegriff“ (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 368.) der Unmittelbarkeit präzisieren ließe, gibt es nicht. Die Rechtsprechung hat es insoweit bei der Bildung von Fallgruppen belassen ( Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 368 ff. m. w. N.).
Sowohl bei rechtlicher und tatsächlicher Unmöglichkeit als auch bei Unzumutbarkeit kann jedoch ein Geldausgleichsanspruch nach dem Rechtsgedanken des § 251 Abs. 1 BGB in Betracht kommen (Vgl. BVerwGE 82, 24, 28; Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 388.). Nach der Rechtsprechung des BVerwG findet bei unteilbaren Leistungen § 251 Abs. 1 BGB entsprechende Anwendung, was etwa auch dann der Fall ist, wenn aufgrund eines Mitverschuldens keine vollständige Wiederherstellung des status quo ante geschuldet ist, die Folgenbeseitigung aber unteilbar ist; dann wird Geldausgleich geschuldet (BVerwG NJW 1989, 2484.). Dem Betroffenen wird auf diese Weise ein auf Geldersatz gerichteter Ausgleichsanspruch als Teil des Folgenbeseitigungsanspruchs gewährt. Maßgeblicher Grund für die analoge Anwendung des § 251 Abs. 1 BGB ist nach Auffassung des BVerwG, dass die tatsächliche Unmöglichkeit der Leistungserbringung dem Verpflichteten grundsätzlich nicht zum Vorteil gereichen soll.
Mit dieser Gewährung eines finanziellen Ausgleichsanspruchs entsprechend § 251 Abs. 1 BGB rückt die Rechtsprechung allerdings von dem bisher aufrechterhaltenen Grundsatz ab, dass der Folgenbeseitigungsanspruch auf eine Beseitigung „in natura“ begrenzt ist. Diese Rechtsprechung des BVerwG hat in der Literatur scharfe Kritik erfahren: Durch die Zuerkennung eines finanziellen Ausgleichsanspruchs würden die Grenzen zwischen Folgenbeseitigung und Entschädigung bzw. Schadensersatz verwischt. Es werde dadurch letztlich ein „Sprengkörper“ für das herkömmliche System der öffentlich-rechtlichen Ersatzleistungen geschaffen (so insbesondere Schenke, JuS 1990, 370, 371 ff. Sehr kritisch auch Haack, DVBl 2010, 1475, 1482 f.). Entscheidend bleibt letztlich, ob sich der Folgenentschädigungsanspruch in den Anwendungsbereich des enteignungsgleichen Eingriffs „hineinentwickeln“ und diesen partiell verdrängen wird (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 398.).
III. Verjährung
Auch auf den Folgenbeseitigungsanspruch sind die Verjährungsregeln des BGB entsprechend anzuwenden (Palandt-Heinrichs, § 195 BGB, Rdn. 20; Franz, BayVBl. 2002, 485, 489 f.; Jauernig, § 195 BGB, Rdn. 3; a. A. Mansel, NJW 2002, 89, 90 f.). Die regelmäßige Verjährungsfrist beträgt demnach drei Jahre (§ 195 BGB).
Sie beginnt gem. § 199 Abs. 1 BGB mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen musste. Sofern keine der in § 199 Abs. 2 BGB genannten Rechtsgüter betroffen sind, findet als Regelung der Höchstfrist § 199 Abs. 3 BGB entsprechende Anwendung. Die Inanspruchnahme von Primärrechtsschutz hemmt entsprechend § 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB die Verjährung.
Die Verjährung stellt beim Folgenbeseitigungsanspruch jedoch nicht lediglich eine rechtshemmende, sondern eine rechtsvernichtende Einwendung dar, die von Amts wegen zu beachten ist (OVG Münster, Urteil vom 28. Oktober 2010 – 11 A 1648/06 –, juris; VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 04. September 2014 – 4 K 379/14.NW –, juris.).
IV. Verhältnis zur Amtshaftung, Konkurrenzen
Der Amtshaftungsanspruch und der Folgenbeseitigungsanspruch stehen nebeneinander ( Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 397.).
Der Folgenbeseitigungsanspruch ist kein „Rechtsmittel“ im Sinne von § 839 Abs. 3 BGB. Diese Vorschrift bezieht sich nur auf solche Rechtsschutzmöglichkeiten, die eine unmittelbare Abwehr der schädigenden Amtshandlung ermöglichen. Der Folgenbeseitigungsanspruch ist jedoch auf Wiederherstellung gerichtet und setzt deshalb die bereits erfolgte Amtshandlung gerade voraus (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 397.).
V. Prozessuale Durchsetzung
Der öffentlich-rechtliche Folgenbeseitigungsanspruch ist gem. § 40 Abs. 1 VwGO im Verwaltungsrechtsweg geltend zu machen (MüKo-Papier, § 839 BGB, Rdn. 87.).
Bezüglich der Klageart ist danach zu unterscheiden, ob der Betroffene den Erlass eines Verwaltungsakts oder die Vornahme einer tatsächlichen Handlung (Realakt) begehrt. Sofern Klageziel der Erlass eines Verwaltungsakts ist, kommt als statthafte Klageart die Verpflichtungsklage in Betracht (§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO).
Die Vornahme einer tatsächlichen Handlung ist im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend zu machen.
Zielt der Betroffene mit seinem Folgenbeseitigungsanspruch auf die Beseitigung der Vollzugsfolgen eines rechtswidrigen Verwaltungsakts, so erleichtert ihm § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO die gerichtliche Durchsetzung. Der Kläger muss nicht zuvor mit der Anfechtungsklage die Aufhebung des rechtswidrigen Verwaltungsakts verlangen, um anschließend in einem weiteren Verfahren Leistungsklage auf Rückgängigmachung der Vollzugsfolgen erheben zu können. Vielmehr kann er den Leistungsantrag (Folgenbeseitigungsantrag) mit dem Anfechtungsantrag verbinden. Gibt das Gericht dem Aufhebungsantrag statt, so entscheidet es in demselben Verfahren über die Beseitigung der Vollzugsfolgen.