Die Regresshaftung der Mitglieder kommunaler Selbstverwaltungsorgane

Gemeinderatsmitglieder und Kreisräte sind zwar Beamte im haftungsrechtlichen, nicht aber im statusrechtlichen Sinn der Beamtengesetze. Die beamtenrechtlichen Rückgriffsvorschriften sind deshalb weder direkt noch entsprechend anwendbar. Rückgriffsansprüche können daher nur auf der Grundlage von speziellen gemeinderechtlichen Vorschriften geltend gemacht werden. Fehlen derartige kommunalrechtliche Vorschriften ganz oder erfassen sie selbständige Einzelhandlungen von Mitgliedern nicht, ist die Innenhaftung ausgeschlossen (Brüning, Rdn. 133; a. A. Hüttenbrink, DVBl 1981, 989, 991, der das Rechtsverhältnis des einzelnen Mitglieds zur Körperschaft als öffentlich-rechtliches Schuldverhältnis versteht, mit der Folge der Haftung entsprechend § 280 BGB).

In NRW ist Haftungsgrundlage § 43 Abs. 4 NRWGO. In Bayern bestimmt Art. 20 Abs. 4 Satz 2 BayGO, dass sich die Haftung gegenüber der Gemeinde nach den für den ersten Bürgermeister geltenden Vorschriften und damit nach Art. 49 BayKWBG (Gesetz über kommunale Wahlbeamte) bestimmt und nur eintritt, wenn Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit zur Last liegt. Die Vorschrift ist jedoch im Zusammenhang mit Art. 51 Abs. 2 BayGO (Gleich lautende Vorschrift in Art. 45 Abs. 2 BayLKrO ) zu sehen. Danach besteht eine Haftungsfreistellung des Mitglieds für sein Abstimmungsverhalten, soweit der Schaden auf dem Abstimmungsverhalten beruht und keine vorsätzliche Pflichtverletzung vorliegt. Es ist jedoch umstritten, ob Art. 51 Abs. 2 BayGO auf den Rückgriffsanspruch im Innenverhältnis anwendbar ist (zweifelnd Widtmann/Grasser, Art. 20 BayGO, Rdn. 12; BayVGH BayVBl. 1986, 726; dafür Hillermeier, S. 166; Brüning, Rdn. 140; v. Klitzing, BayBgm. 1986, 60). Sicherheitshalber sollten Gemeinderatsmitglieder daher unterstellen, dass sie auch bei grober Fahrlässigkeit in Regress genommen werden könnten.

Voraussetzung ist stets ein rechtswidriger Beschluss. Umstritten ist die Frage des Nichtbeschlusses (s. Müller, NVwZ 2018, 1829 ff.). Nach zutreffender Auffassung vermag auch das Nichtfassen eines Beschlusses eine Haftung auszulösen, da das Hintertreiben eines schadenverhindernden Beschlusses dem Fassen eines schadensbegründenden Beschlusses gleichsteht.

Dem einzelnen Mitglied ist ein rechtswidriger Beschluss eines Kollegialorgans dann zuzurechnen, wenn er diesem zugestimmt hat (Ja-Stimme). Auf die Mehrheitsverhältnisse bei der Beschlussfassung kommt es nicht an, da nach den Grundsätzen der kumulativen Kausalität Ursächlichkeit auch dann besteht, wenn mehrere, unabhängig voneinander vorgenommene Handlungen den Erfolg erst durch ihr Zusammentreffen herbeigeführt haben (BGHSt 37, 106).

Bei Stimmenthaltung, Fernbleiben von der Sitzung oder bloßer Nichtverhinderung der Beschlussfassung ist eine Kausalität erst dann zu bejahen, wenn der konkrete Beschluss bei pflichtgemäßem Abstimmungsverhalten der betreffenden Mitglieder nicht zustande gekommen wäre. Dafür muss nachgewiesen werden, dass der rechtswidrige Beschluss bei pflichtgemäßer Teilnahme des betreffenden Mitglieds an der Beratung und Abstimmung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht gefasst worden wäre.

Der Schaden umfasst alle Einbußen, die die Gemeinde erleidet. Bei der rechtswidrigen Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens sind das beispielsweise der Schadensersatz, den die Gemeinde an den Bauwilligen zahlen muss, sowie die Verfahrenskosten des Rechsstreits (VG Minden, Beschl. v. 26.5.2008, Az. 3 L 231/08).

Eine eigene Verjährungsregelung besteht nicht, sodass die Verjährungsregelungen des Beamtenrechts zur Anwendung kommen, etwa Art. 12 BayBG. Die Verjährung beginnt nicht bereits mit der Geltendmachung des Schadens durch einen Dritten, sondern erst mit der Anerkennung des Amtshaftungsanspruchs durch die Gemeinde oder mit seiner rechtskräftigen Feststellung (VG Regensburg, Urt. v. 23.7.2010, Az. RO 1 K 08.00602).